電網安全生產預警與應急預案主要內容及實施要點

〔摘  要〕 結合國外歷次大面積停電事故教訓及國內電網安全生產形勢，闡述了建立和完善電網安全
生產預警與應急預案的必要性。介紹了5個安全生產預警與應急預案的基本思路、基本原則和重點內容。針對當前工作現狀及存在的問題，提出了貫徹實施中的重點工作和建議。
〔關鍵詞〕 電網；安全；預警；應急預案

1  關于電網安全預警與應急預案的背景
 
    電網大面積停電事故是現代社會的災難。近些年來，國外電網多次發生大面積停電事故，給國民經濟造成極大損害，給社會和人民的生活帶來極大影響。例如：1965-11-09，美國東北部大停電事故；1978-12-19，法國大停電事故；1987-07-23，日本東京電力系統電壓崩潰大停電事故；1996-08-11，美國西部大停電事故。2003-08-14，美國東北部和加拿大部分地區發生北美大陸有史以來較為嚴重的大停電事故，美國的紐約、底特律、克利夫蘭和加拿大的多倫多、渥太華等城市均發生停電，停電負荷6 180萬kW，影響人口約5 000萬，造成城市地鐵、機場、電信等設施和公共交通基本陷入癱瘓。在這次大停電事故之后，英國、澳大利亞、瑞典、丹麥、意大利等國家也相繼發生了不同程度的大面積停電事故。這些事件充分說明，保證電網安全穩定運行，防止大面積停電事故是現代社會共同面臨的一項迫切而又重大的任務。
    在國外電網屢次發生大面積停電事故的同時，我國電網保持了安全穩定運行，沒有發生大電網事故，但大停電的風險同樣存在，個別事故也曾與大停電擦肩而過。當前，我國電力工業正處在快速發展時期，電網安**臨新的形勢，出現新的問題，安全壓力也隨之增大。主要表現在：隨著經濟發展、社會進步和文明程度的提高，現代社會對電力的依賴性越來越強，對電網安全可靠供電的要求越來越高；電力體制改革的深化和電力生產外部環境的變化，電網系統出現新的矛盾，給電網安全提出新的挑戰；電力供應緊張和電網結構薄弱，電網安全穩定運行承受著巨大的壓力；受電煤供應不足、水電來水偏枯、惡劣天氣增多、電力設施屢遭外力破壞等各種不利因素的影響，電網的安全穩定運行面臨嚴重威脅，有些還造成了重大事故的發生；跨區電網規模不斷擴大，電網負荷越來越重，條件越來越復雜，大電網的安全穩定風險不斷增大。這些情況給我國電網安全帶來****的壓力和挑戰，電網安全的風險增大。
    在上述背景下，國家電網公司成立以來，在完善安全生產常態管理機制的同時，為了適應電網安全形勢和內外部環境變化的要求，加強建立安全生產預警機制，健全突發事件應急機制，相繼頒發了5個安全生產預警和應急處理預案制度，即《重特大生產安全事故預防與應急處理暫行規定》、《電力安全預警管理辦法(試行)》、《電網大面積停電應急預案(試行)》、《電煤供應預警及應急處理預案》、《城區電力系統突發事件應急預案編制導則》。初步建立了比較完整規范的事故防范制度體系，它們與其它各種常規安全管理規章制度一起，共同構成國家電網公司安全生產制度體系，為實施安全生產常態管理、預警管理和應急處理提供了制度保證。
 
2  關于《重特大生產安全事故預防與應急處理暫行規定》
2.1  基本原則
    對公司系統建立自上而下的生產安全事故應急處理組織體系，并對各類重特大事故落實相應的應急處理和救援措施作出原則規定，是公司建立應急救援處理體系的綱領性文件。
2.2  主要內容
    第1章：總則。明確規定的目的、目標、依據。
    第2章：組織保障。規定在公司系統建立分層次的應急指揮機構，構成自上而下的應急處理指揮體系；明確應急指揮機構、安全生產保證體系及電網調度機構在應急處理中的主要職責；要求為落實國家和社會救災要求，成立專門組織機構；規定應對7類重大生產安全事故組織制定應急處理預案，并要求將并網電廠及用戶作為電網的重要組成部分統一考慮；對應急反應、事故搶修、組織指揮等重要工作作出原則規定。
    第3章：技術保障。提出應急預案的原則技術要求，即落實預防性措施、緊急控制措施、恢復控制措施；規定電網調度機構要制定事故處理預案，開展聯合反事故演習；對并網電廠提出原則要求，保廠用電、保系統安全；要求落實低頻、低壓切負荷、切機、振蕩解列等緊急控制措施；要求制定電網恢復控制措施，編制黑啟動預案，并進行試驗；明確自然災害及其對電網影響的應急處理原則，要求做好搶修恢復準備，保證二次系統的正確可靠；對重要廠站要制定全停的應急預案；明確重要用戶的保電要求，特別重要用戶必須自備保安電源；規定建立重大人員傷亡搶救體系；明確堅持“誰主管，誰負責”原則，防止水電廠垮壩。
    第4章：事故調查。明確事故調查處理的原則要求。
    第5章：其它。明確對社會應急救援的支持和義務，保證事故搶險和應急救援的電力供應，恢復災區供電。
    第6章：附則。
 
3  關于《電力安全預警管理辦法(試行)》
 
3.1  基本思路
    通過建立電力安全預警制度，掌握電力生產活動中的階段性、苗頭性、關鍵性、傾向性問題，及時通報公司系統安全生產情況和可能發生事故(障礙)的危險程度，監督所屬單位積極采取有效的預防事故措施，實行過程控制和閉環管理，達到國家電網公司控制重特大事故，網省公司控制重大事故和人身傷亡事故，基層企業控制重傷和一般事故，確保實現安全生產目標。
    具體是建立一個分級、分區的預警管理體系，根據問題嚴重程度將安全告警分為2級：**安全告警和二級安全告警。其中**告警高于二級告警，3次二級告警升級為**告警。告警管理與日常安全生產監督管理工作相結合，是《安全生產監督規定》的補充和加強。
    實施過程中，按照告警分級標準規定，安全監督部門根據安全檢查、安全性評價等發現的問題嚴重程度，對所屬單位提出告警；生產技術部門、調度運行部門根據技術監督、設備評估、電網運行等發現問題的嚴重程度，對所屬單位提出告警。被告警的單位在接到告警通知后半個月內向發布告警的單位書面匯報所采取的措施及有關情況。
3.2  主要內容
    第1章：總則。明確辦法的目的、依據；明確辦法的目標，即國家電網公司控制重特大事故；網省公司控制重大事故和人身死亡事故；基層企業控制人身重傷和一般事故。規定安監部門應根據安全檢查、安全性評價等發現的問題，按照嚴重程度發生告警；規定告警分為**告警和二級告警，**告警嚴重于二級告警。
    第2章：安全告警的分級、分區管理。規定國家電網公司、區域電網公司、省級電力公司月度、季度安全告警的條件，明確按照事故嚴重程度及事故同比增長情況，發出不同級告警；規定生產性企業安全告警條件，以及車間、班組、直屬單位等建立安全告警機制。
    第3章：安全告警的范圍和方式。規定告警要傳達到全體職工，并報上級單位；明確告警的基礎依據，做好安全檢查、安全性評價及信息統計和分析；規定安全告警的方式，發出安全告警通知書，以及安全告警及安全監督通知書之間的關系。
    第4章：執行與考核。規定告警單位應做出的響應，要求采取措施并書面匯報；規定安全告警要納入安全生產考核。
    第5章：附則。
 
4  關于《電網大面積停電應急預案(試行)》
4.1  基本原則
    (1) 定位明確，預防為主。“大面積停電”是一個相對的概念，嚴格地說應該與管理層次、電網規模、負荷重要性等密切相關。對于什么樣的“大面積停電”需要開展應急救援與處理，首先必須作出明確的界定。本預案作為國家電網公司層面的應急救援與處理預案，定位在“對國家安全、社會穩定和公司正常生產經營秩序構成重大影響和嚴重威脅的大面積停電事故”。各網省公司在制定相應預案時，應結合電網實際參照本預案給出相應的界定標準。此外，按照“預防為主”的方針，要求從加強安全管理、加強電力設施保護、規范電力市場秩序等方面入手，提高抵御電網發生大面積停電事件的能力，要求從開展大面積停電恢復控制研究、制定科學有效的電網恢復預案、開展停電救援和緊急處置演習等方面采取措施，以提高大面積停電事故處理和應急救援綜合處置能力。
    (2) 注重協調，統一指揮。本預案作為國家電網公司應對大面積停電的綜合處置和應急預案，原則上應該包含公司系統內所有與大面積停電應急救援與處理有關的內容，因此覆蓋內容應盡可能**，要明確規定各方應急救援與處理的職責和義務，注重協調有關方面相互之間的關系，以保證《預案》的適應性和可操作性。同時考慮到電網大面積停電事件的特殊性、系統性和實時性，強調事故處理、電網恢復、應急救援等各項應急工作要在公司應急領導小組的統一指揮和協調下，通過各級應急指揮機構和電網調度機構進行。
    (3) 立足現有，分工負責。目前，各電網企業和發電企業結合各自管轄范圍，已普遍建立了不同層次、不同類型的事故搶險、事故處理和電網恢復預案，但對于社會停電應急救援與處理工作開展得相對較少。因此，在制定本《預案》時，充分考慮了目前電力應急的基礎和現狀，在機構設置、預案流程、職責劃分等方面，盡可能符合目前電力行業的普遍做法和已經開展的工作。同時對于社會應急方面，由于不在公司的職責和權限之內，僅明確界面關系和義務，盡可能不涉及具體內容和要求。
    (4) 遵循規律，保證重點。大面積停電應急處理的核心和關鍵是安全、快速、有效地恢復電網供電。但由于電網恢復涉及大量復雜的技術過程和技術難點，如機組的自啟動能力和熱態啟動能力、電網恢復初期的負荷恢復速度與機組運行穩定性之間的矛盾、恢復過程中的無功電壓控制問題等，因此在預案中不宜對電網恢復過程提出具體技術指標和要求?；驹瓌t應該是遵循電網恢復規律，在保證安全的前提下，逐步恢復電網供電，在條件具備時優先恢復重點地區、重要城市、重要用戶的電力供應。
4.2  主要內容
    第1章：總則。明確預案制定的目的和依據，限定預案的適用范圍，并歸納出大面積停電應急預案的5條基本原則：預防為主，統一指揮，分層分區，保證重點，依靠科技。
    第2章：組織機構與職責。明確大面積停電的應急組織體系及相應職責，即：國家電網公司、區域電網公司、省(自治區、直轄市)電力公司成立大面積停電應急領導小組，統一領導本企業大面積停電應急救援與處理工作；電網調度機構負責電網事故處理和恢復。
    第3章：應急分級。規定國家電網公司層面大面積停電的預警狀態和應急狀態及其發生條件，其中預警狀態基于可能造成的影響或危害，應急狀態基于已經造成的影響和危害。
    第4章：應急響應。對事故信息上報和應急啟動程序作出規定，明確在發生事故情況下，電網調度機構和企業為爭取時機，應立即啟動相應事故預案，開展事故處理和事故搶險，同時盡快將信息上報；對預警狀態下電網事故處理和控制提出原則要求，明確在緊急情況下值班調度員具有事故處理的決斷權，任何單位和個人不得干擾、阻礙調度員進行事故處理；明確企業事故搶險的職責和義務，以及請求社會各方給予的援助和支持；明確電網恢復的基本原則和重點技術要求，規定電網恢復應按照安全、快速、有效的原則，做好恢復過程中的有功功率、無功功率的協調和平衡，保證電網安全留有一定裕度，盡可能優先恢復重點地區、重要城市、重要用戶的電力供應等；明確大面積停電發生之后，對于社會應急救援的職責和義務；規定大面積停電發生之后新聞發布的職責、義務和要求；規定解除應急狀態、終止實施應急預案的條件。
    第5章：應急保障。明確電力企業、電網調度機構、各類電力用戶應有針對性地制定各類事故處理和應急預案，建立覆蓋**的大面積停電應急救援與處理體系；規定對大面積停電應急所需的設備和物資提供資金支持，做好事故搶修的物資儲備；就組建電力應急專家組、加強電力企業各類人員培訓、開展全社會應急宣傳和教育工作提出要求。
    第6章：后期處置。明確大面積停電結束之后事故調查的基本原則，以及改進大面積停電應急預案的措施。
    第7章：附則。
 
5  關于《電煤供應預警及應急處理預案》
5.1  基本思路
    針對電煤供應緊張局面，防止因電廠缺煤停機引發大面積停電事故，建立電煤預警及應急處理機制。
5.2  主要內容
    第1章：總則。明確預案的依據、目的和適用范圍；要求各網省公司結合電網實際，制定本網電煤預案。
    第2章：預警制度。要求各網省公司根據電網結構特點和運行方式、電廠重要性、電煤供應和運輸方式，分地區、分層次確定主力電廠正常儲煤線和庫存警戒線、較小開機方式；規定各網省公司建立電煤供應、消耗、庫存分析報告制度；規定各網省公司在全網平均存煤量低于正常儲煤線，或主力電廠缺煤降出力運行時，啟動電煤預警及應急處理預案；規定電廠在存煤量低于2天且無后續預報來煤時，書面申請停機。
    第3章：應急處理。明確電煤應急的基本原則，“保主網、保重點”；要求合力安排電網運行方式，防止多個電廠集中缺煤停機；依靠地方政府，落實需求側管理措施，調整并嚴格執行用電指標；明確電網調度部門、電廠在缺煤情況下的應急響應和職責；明確缺煤減出力或停機的原則，即采取必要拉限電措施，保電網安全穩定，保全網供需平衡。
    第4章：附則。
 
6  關于《城區電力系統突發事件應急預案編制導則》
    按照企業標準的格式編制，包括13個部分內容。
    (1) 范圍。規定本導則的適用范圍，界定城區電力系統應急工作的組織機構、職責劃分、應急程序、原則要求等內容。
    (2) 規范性引用文件。包括：《電力企業標準編制規則》，《國家電網公司重特大生產安全事故預防與應急處理暫行規定》，《國家電網公司大面積停電應急預案(試行)》。
    (3) 術語和定義。城區電力系統：指城區供電系統和直接影響城區供電的發輸配電系統。城區電力系統突發事件是指在城區電力系統范圍內的電力設施因人員、設備、外力破壞、自然災害等原因，造成影響較大的供電中斷、人員傷亡及財產損失的緊急情況。
    (4) 城區電力突發事件應急預案編制原則。明確地區級及以上城市均應編制城區電力系統突發事件應急預案；預案要體現安全不錯、以人為本、全力搶修、保主保重、有保有限的原則；預案應與其它有關專項應急預案相配合；預案由各單位主管領導審核，由同級安全生產委員會批準，報上級主管單位備案；預案應根據執行情況實施動態管理，并根據電網結構的變化進行持續改進和完善。
    (5) 城區電力系統突發事件的分級。按照事件性質和可能造成的損害程度，將突發事件分為特大、重大、一般3個等級。其中特大突發事件的標準采用低于特大事故的標準；重大突發事件的標準采用低于重大事故的標準。
    (6) 突發事件應急指揮機構。明確成立二級或三級指揮機構[供電(電力)公司、供電(電力)公司基層單位、事故現場]，形成分層分區、職責明確、信息通暢、指揮有力的應急指揮體系。下設應急辦公室、專業應急工作組，基層單位根據需要設立現場搶險、搶修指揮部。
    (7) 應急指揮機構主要職責?？紤]到在城區電網應急處理中，各單位內部機構設置及職責分工的復雜性，難于統一各專業應急工作組的職責分工，因此，對于各專業應急工作組，各單位結合實際具體制定。
    (8) 突發事件的處置原則?？焖俜磻涸诒Ｕ习踩那疤嵯聢猿忠粋€“快”字，做到反應快、報告快、處理快、恢復快。先期處置：現場應迅速采取有效措施，盡快控制防止事態擴大，以減少損失和降低社會影響。統一指揮：發生特大、重大突發事件，啟動公司應急工作預案，由公司應急指揮機構統一指揮、協調、處理。協同配合：在公司應急指揮部的統一領導指揮下，按照各自的職責，密切協作，相互配合，共同做好突發事件的應急處理和善后恢復工作。
    (9) 突發事件信息上報流程及新聞發布。突發事件應能隨時受理、及時逐層上報；值班電話應提前在所轄范圍內公布；上報信息的內容盡可能快速、準確、**；新聞發布要客觀、真實，正確引導輿論導向。
    (10) 突發事件應急響應。當收到災害信息預警，可能會造成重大影響時，研究宣布進入應急狀態，進入應急搶險準備；當城區電力系統發生突發事件后，先期到達人員應立即采取必要的措施，防止事件影響的擴大，應急指揮部啟動應急預案，有關人員立即到達工作地點，組織指揮應急處理；當需要外界支持配合時，應急指揮部辦公室及時與有關部門聯系，請求支持和幫助；當收到地方政府或上級單位關于啟動應急預案的指示或通知后，立即作出正確響應。
    (11) 各類應急預案的制定。各單位應根據管轄、經營范圍，制定一般、重大、特大突發事件應急預案，以及各類專項應急預案，包括電網調度運行應急預案、事故搶修應急預案和其它專項應急預案。各類預案建立后，應組織演練，確保其正確性和可操作性。
    (12) 附則。除規定解釋權、執行時間外，針對輸電系統直接影響城區供電的情況，要求各網省公司制定預防發輸電系統原因導致重要城市大范圍停電的措施和應急預案。
    (13) 附表。包括：應急指揮部人員聯系電話表、供電(電力)公司應急工作相關人員聯系電話表、供電(電力)公司應急工作組人員聯系電話表和重要相關單位和部門聯系電話表；調度中心上報信息格式、城區電力系統突發事件上報信息及新聞發布信息格式、客服中心上報信息格式、突發事件新聞發布信息格式等。
 
7  關于5個預警與應急預案貫徹實施中需要重視的問題
    (1) 提高認識，持之以恒。充分提高各級人員，尤其是領導干部對應急預案重要性的認識，從落實安全生產全過程管理和事故全過程控制的要求出發，將其作為一項長期的重要工作抓實抓深，為保證電網安全穩定運行建立完善規范的事故防范制度體系。
    (2) 客觀實際，優化效益。正確評價和判斷應急預案的實際作用，協調好預防、預警、應急3個環節之間的配合，不可偏頗一方，使整個事故防范體系的管理效益較大。
    (3) 立足現狀，注重實效。立足電網實際和應急預案現狀，注重預案的實用性和可操作性，提出合理可行的工作目標，保證預案的實際效果。
    (4) 內容**，措施具體。對每一種預案的體系結構和所要解決的問題進行認真研究，力求預案的覆蓋內容在所涉及的問題范圍內盡可能**，措施有效，但同時又具有明確的針對性，不宜停留在泛泛要求上。
    (5) 注重協調，明確目標。特別注重協調各類專項預案之間的界限和關系，以建立體系完整、結構合理、科學有效的應急救援體系為總體目標。
    (6) 落實職責，相互配合。特別注重應急處理過程中，各部門和單位之間的協調與配合，落實各自的職責和任務，保證預案的有效實施。要將電網應急預案與社會應急救援預案有機結合起來，一方面按照政府要求對社會應急救援提供電力保障，另一方面請求政府和有關部門對電力應急處理提供幫助和支持。
    (7) 持續改進，不斷完善。注重預案的持續改進性，根據情況變化、實際經驗教訓、應急處理需要等，不斷改進和完善預案內容。
    (8) 開展演習，重在實戰。重視創造條件開展預案演習，提高實戰水平。

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